1  禁养空前，要避免环保伤农

根据环保部的通报，为落实“水污染防治行动计划”（简称“水十条”），全国累计划定畜禽养殖禁养区4.9万个，面积63.6万平方公里，累计关闭或搬迁禁养区内畜禽养殖场（小区）21.3万个。通报还称，山西、吉林、黑龙江等14个省（区）未完成禁养区划定工作，因此，可以预见，关闭的猪场将进一步增加。畜禽养殖禁养区的政策依据是2014年开始生效的《畜禽规模养殖污染防治条例》，后又在国务院发布的“水十条”中作出了具体的安排，要求由农业部牵头，科学划定畜禽养殖禁养区，2017年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场，京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。

养殖场大量关闭，对生猪产业的影响是直接的。一是生猪出栏量连续减少带来的经济影响。2014年，我国生猪出栏量达到历史峰值，为73 510万头；2015年开始呈现大幅度减少，2015年较2014年减少2 686万头；2016年又进一步减少2 323万头。按照目前养殖场关闭力度，预计2017年生猪出栏量还将减少。相应地，猪肉进口量持续上升，2016年为162万吨，比2015年增加108.4%。国内猪价在相当一段时间也持续攀高，除周期因素影响外，与禁养政策不无关系。

二是社会影响。一方面，被关闭的养殖业主，主要是小养殖户的生计问题受到影响。如上文提到的21.3万个养殖场（小区）原有从业人员的转产、转业和生计问题。有相当一部分是年龄较大的农户，转产转业的难度很大。另一方面，强力的关闭措施，还可能引发农户对政府的负面情绪。过去，为了保障猪肉供应、提高农民收入，政府拿着补贴鼓励农户养猪，而现在却要关停养殖。对于农户而言，无论是畜牧局还是环保局，代表

的都是政府，用农户的话讲，“昨天你拿着钱来鼓励我建猪舍，今天你又带着铲车来拆猪舍”。如果政策解释不清楚、安置补偿不到位，容易导致农民对地方政府的信任度下降甚至不满。

目前，社会上已经出现了不少针对地方环保部门执法“一刀切”的批评。例如，在禁养区的认识上，将禁养区理解为“无畜区”，但这只是造成过度禁养的一方面。根据“水十条”的分工，在中央层面明确禁养区划定工作是由农

业部牵头、环保部参与。但在地方落实时，部分地方的畜牧主管部门，由于长期形成的“发展高于保护”的固有思维，以为就是划划区而已，结果出现两种情况：一种是划区范围过大，应付了事，以为划完区就万事大吉了，有的地方把整个市区管辖范围全部划为禁养区。另一种情况是部分地方干脆把划区以及后续的关停工作推给环保部门，因此出现了一些地方分工与中央分工不一致，成了由环保部门牵头、畜牧部门参与。这两类情况本质上都是低估了新常态下中央落实政策的力度，到环保动真格的时候，尤其是中央环保督查开始后，上述地区只能“吃不了兜着走”。

2  南猪北养，须谨防污染转移

当前生猪养殖业发展的另一个趋势是“南猪北养”。为加快生猪产业转型升级和绿色发展，农业部2016年印发了《全国生猪生产发展规划（2016-2020年）》，其中将南方水网地区涉及的江苏、浙江、福建等8个省份规划为约束发展区，实行合理承载，推动绿色发展，推进生猪适度规模化标准养殖，推行经济高效的生猪粪便处理利用模式；将辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古等东北4省（区）规划为潜力增长区，充分利用该区域在环境承载、饲料资源、地方品种资源等方面的优势，转变生产方式，高起点、高标准地扩大生产规模。

在政策引导下，东北4省（区）通过政策引导、招商引资等方式，大力承接南方大型猪场产业转移。例如，黑龙江省出台了《关于把畜牧产业培育成为振兴发展战略性产业的指导意见》，计划到2020年，该省畜牧业产值占农业总产值的比重力争达到50%，增加值占全省GDP的比重超过5%。内蒙古畜牧业“十三五”发展规划提出，按照“稳羊增牛扩猪禽”的发展思路，在兴安盟、通辽、赤峰等地区大力发展生猪标准化规模养殖。内蒙古生猪养殖出栏数据骤增的趋势已显现出来，2016年出栏量1 478万头，较2015年增长了64.5%。大量生猪产能往东北转移，可能带来以下两方面的环境风险。

一是用水压力。不同的养殖模式，需水量不同，但生猪养殖总体耗水量较高。根据有关测算，每头猪的用水量在4～9吨/年。在我国北方地区水资源本身就相对匮乏的情况下，大量生猪养殖将导致用水压力进一步加剧。以赤峰为例，该市2016年生猪出栏量为394.74万头，计划到2020年超过1 000万头，新增600多万头，按上述标准初步匡算，年新

增用水量2 400～5 400万吨，这必然加大地下水的开采量。与此同时，紧邻的河北省正在大力治理地下水超采问题，为了减少地下水用量，不惜牺牲一定粮食产量采取休耕等强力措施。要从全局角度考虑养殖用水压力的问题。

二是粪污消纳。东北气温偏低，几乎半年处于冷冻期，不利于粪便发酵。无论是制取沼气、生物天然气还是有机肥，自然条件都不如南方地区，粪肥还田可能是其消纳粪污的主要方式。东北幅员辽阔，具备妥善消纳畜禽粪污的基础条件，根据黑龙江省政府发布的《关于把畜牧产业培育成为振兴发展战略性产业的指导意见》的描述，“黑龙江省有2亿多亩耕地，最大畜禽承载量可达3亿猪单位以上”。但也应看到，养殖场不是均匀分布的，以黑龙江为例，目前其超过90%的畜禽粪便集中在绥化、哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、大庆、佳木斯6个地市，而这6个地市的耕地面积只占该省耕地面积的37.6%。如果不注意养殖的分布，在某些养殖密集区域，可能带来水体、土壤和大气的立体污染。东北是我国最重要的粮仓，需要保证粮食质量绝对的安全，因此要特别防范粗放式的畜禽粪便还田所带来的土壤和地下水污染风险。

3  结语

无论是禁养，还是生猪的产业转移，都具有深刻的现实背景，也是供给侧结构性改革的需要，要高度重视以上两个方面，前者具有阶段性，后者则具有长期性。针对近期养殖场的拆迁、关闭，要把握节奏，加强宣贯，避免引起群众的负面情绪，对养殖户要依法补偿，妥善安置。当前和今后一段时间，各级畜牧主管部门，要加强政策学习，正视国家环境保护的决心和意志，将工作重心转向污染治理和资源化利用。北方地区承接养猪重任，要严格评估环境影响，细化区域（至少是县级尺度）进行基于环境全要素的承载力测算，并以当地最短缺的环境要素作为确定养殖规模的最终依据，防止出现“南猪北养、北肉南运、污染转移”的不良局面。要特别注意养殖的区域布局，防止巨型养殖场对局部地区造成不可逆的生态环境损害。